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La globalización y sus desafíos

Douglas Napoleón Galindo González

I. El debate de la globalización

La globalización es un proceso continuo de gran interdependencia entre países y ciudadanos. El tema de la globalización es complejo y multifacético. Algunos problemas que los críticos señalan son económicos y otros de índole no económica, pero no de menor importancia. Otros problemas provienen del proceso de integración mundial y otros no.

Uno de los desafíos económicos más grandes es la pobreza y la ruta más segura para reducirla sostenidamente es el crecimiento económico. La evidencia empírica apoya fuertemente la conclusión de que el crecimiento económico requiere de políticas económicas orientadas hacia la integración de la economía mundial. Para esto es necesaria la participación de los responsables del funcionamiento de la economía internacional, entre los cuales se encuentran:

  • Los Gobiernos de los países desarrollados
  • Quienes determinan el clima intelectual, incluyendo al Gobierno y a las Organizaciones no Gubernamentales
  • Los Gobiernos de los países en desarrollo, los cuales son responsables de la política económica en sus países.

La globalización económica se refleja en el incremento del monto del comercio externo de bienes y servicios, el incremento del volumen del flujo financiero internacional y el incremento del flujo laboral. La globalización económica empezó a prosperar antes de 1914, pero se retrasó debido a las dos guerras mundiales y a la Gran Depresión de los años treinta.1  El orden financiero internacional, que fue establecido al final de la Segunda Guerra Mundial, buscaba restaurar el volumen del comercio mundial. En 1973, el comercio mundial como porcentaje del PIB mundial alcanzó los niveles de 1913 y continuó creciendo casi cada año desde entonces.

Los fundadores del sistema de Bretton Woods vieron a la restauración del comercio de bienes y servicios como esencial para la recuperación de la economía mundial, pero no tuvieron la misma visión sobre los flujos de capital. No obstante, los flujos de capital entre los países industrializados se recuperaron en los años cincuenta y se intensificaron en los sesenta. Como resultado, el tipo de cambio se empezó a determinar mediante la relación de una moneda con otra (currency peg), lo cual proporcionó flexibilidad al tipo de cambio entre los países más desarrollados.

Los flujos de capital en los países en desarrollo crecieron más lentamente. A finales de los años setenta y principios de los ochenta estuvieron constituidos principalmente por préstamos bancarios. En los noventa, los flujos de capital estuvieron integrados principalmente por inversión extranjera directa y negociación de valores. Debido a que el volumen de flujos internacionales de capital aumentó en los países de mercado emergente, se suscitó una serie de crisis lo cual provocó que dichos países se vieran obligados a dejar flotar su moneda.

En la actualidad, el volumen bruto de flujos internacionales de capital con relación al PIB mundial excede notoriamente los niveles alcanzados un poco antes de 1913, aunque los flujos netos de inversión extranjera directa todavía no han alcanzado los niveles extraordinarios de la década antes de la Primera Guerra Mundial.

La creencia de que en la actualidad existe una menor globalización en la migración y los flujos de trabajadores que hace un siglo, no está muy clara. En 1911, cerca del 15 por ciento de la población de Estados Unidos de América eran extranjeros. Mientras que a la fecha, el número es probablemente un poco más del 10 por ciento. Las tasa de emigración desde Europa, sobre todo de Irlanda e Italia, fueron impresionantes. Sin embargo, si la migración y los flujos de trabajo son o no mayores en nuestros días que hace un siglo, en la actualidad existe una mayor globalización en el sentido de que las tasas de migración han aumentado de una manera potencialmente importante, principalmente de los países menos desarrollados a los países más desarrollados.

En términos de lo que la gente vive a diario, en comparación con hace 50 años, la globalización significa más interdependencia entre países: los habitantes consumen más productos de otros, invierten en otras regiones, obtienen ganancias de Estados distintos al suyo, hablan por teléfono con gente de las demás naciones, visitan otras repúblicas, saben que ellos están siendo afectados por el desarrollo económico de latitudes lejanas y cercanas y saben acerca del desarrollo en más países.

La globalización es mucho más que un fenómeno económico. Los cambios políticos y tecnológicos que conducen el proceso de globalización económica tienen muchas consecuencias no económicas. Los aspectos no económicos son por lo menos tan importantes en el debate internacional como lo son los aspectos económicos. Muchos de los que se oponen a la globalización están molestos por el dominio político y militar de Estados Unidos de América, así como por la influencia de la cultura extranjera.

Los elementos tecnológicos son importantes tanto en la práctica como en el debate. Por ejemplo, los eventos del 11 de septiembre de 2001 pudieron no suceder en tiempos pasados. Sin embargo, las comunicaciones y sistemas de transporte que han acelerado el paso de la globalización también han estado a disposición de terroristas, personas que se dedican al lavado de dinero y criminales internacionales. Por el lado positivo, el desarrollo de las comunicaciones y la difusión de información fueron decisivos para el colapso de la cortina de hierro. La gente aprendió lo que estaba pasando en otros países y entendieron que no tenían que vivir de la forma como lo estaban haciendo y la cortina de hierro cayó.

Entre los principales temas económicos claves del debate de globalización se encuentran:

a.         Si la pobreza y la desigualdad están aumentando o disminuyendo.
b.         Si la integración de la economía mundial es buena para el crecimiento económico.
c.         Si el sistema financiero internacional es muy propenso a crisis y si es necesario prohibir o regular los flujos de capital.
d.         La injusticia del sistema de comercio mundial y la insuficiencia de flujos de asistencia financiera.
e.         El papel que juega el Fondo Monetario Internacional (FMI).

Otros temas económicos y que no se desarrollan en el estudio son por ejemplo: si la globalización resulta injusta en la prácticas laborales de los países en desarrollo; si la globalización daña el medio ambiente; si el alto poder de las corporaciones multinacionales actúa en detrimento de los ciudadanos y Gobierno de los países en desarrollo; si la globalización aumenta la competencia impositiva que limite la capacidad del Gobierno para aumentar sus ingresos y así prestar los servicios necesarios a sus ciudadanos; si la protección a la propiedad intelectual afecta la prosperidad de los ciudadanos de los países en desarrollo y, por último, el papel del Banco Mundial y la Organización Internacional de Comercio.

Casi todos reconocen que el mundo podría estar mejor y que hay mucho por hacer para mejorarlo. Entonces, ¿por qué se insiste en el debate si el mundo está mejor o peor y por qué mejor no se discute qué se puede hacer para mejorarlo? Esto es porque el debate gira alrededor de las políticas. Las políticas en discusión son en general aquéllas que han sido recomendadas por instituciones financieras internacionales y Gobiernos de países más industrializados. En un sentido muy amplio, el consenso sobre políticas consta de cuatro elementos: políticas para asegurar la estabilidad macroeconómica; políticas macroeconómicas orientadas a la economía de mercado; integración a la economía mundial, principalmente por el lado del comercio; y un papel activo del Gobierno en el establecimiento, control y desarrollo de la estructura institucional de la economía, proveyendo bienes públicos, principalmente gasto social y la conducción de políticas de estabilización.

Muchas recomendaciones de política han provenido de las publicaciones del Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional. Una formulación de políticas que ha recibido mucha atención son las reformas del Consenso de Washington, propuestas originalmente por John Williamson (1990), que consistían en 10 recomendaciones:

a.         Disciplina fiscal
b.         Prioridad del gasto público en educación y salud
c.         Reforma fiscal
d.         Tasas de interés positivas moderadas determinadas en el mercado
e.         Tipo de cambio competitivo, como primer elemento de una política económica hacia afuera
g.         Liberalización de las importaciones
h.         Apertura de la inversión extranjera directa
i.          Privatización
j.          Desregulación
k.         Protección de los derechos de propiedad

II.     La evidencia sobre la pobreza y la desigualdad mundial

A.        La pobreza
                        Desde hace algún tiempo es aceptado que la proporción de personas que viven en pobreza en el mundo ha ido declinando, a pesar que su número absoluto se ha ido incrementando. Según el Banco Mundial, la tasa de pobreza mundial disminuyó fuertemente de 55.0 por ciento en 1950 a 23.5 por ciento en 1992 y desde entonces ha continuado cayendo. Recientemente los datos del Banco Mundial muestran que dicha tasa declinó de modo significativo de 29.6 por ciento en 1990 a 23.2 por ciento en 1999, lo cual implicó una reducción del número absoluto de pobres de 123 millones de personas.

            China e India absorben el 38.0 por ciento de la población mundial. En 1990 estos países contaban con 60.0 por ciento de personas pobres de todo el mundo. Sin embargo, la tasa de pobreza mundial cayó fuertemente durante la década en que China e India alcanzaron un crecimiento económico de 9 por ciento y 6 por ciento, respectivamente. Esto que ha pasado en dichos países podría ser considerado como algo atípico, ya que las políticas de crecimiento se aplicaron antes que estas economías se incorporaran a la economía mundial, aunque China e India crecieron muy rápido después de la apertura.

            En lo que se refiere a indicadores sociales, éstos han mejorado de modo considerable durante el período de posguerra y más recientemente. La tasa de analfabetismo ha disminuido en todas las regiones del mundo en los últimos 25 años y la tasa de mortalidad infantil ha declinado significativamente. Por otra parte, la democracia se ha expandido en todas partes del mundo, incluyendo en los países en desarrollo. El número de regímenes autoritarios disminuyó de 67 a 26 entre 1985 y 2000.

B.        Desigualdad
            La perspectiva mundial conduce hacia una reducción de la pobreza; sin embargo, también es necesario ocuparse de la desigualdad, no sólo porque es indeseable, sino porque su crecimiento podría tener graves consecuencias políticas. Otro punto importante es que la desigualdad es políticamente más importante dentro de los países que entre países. Borguignon y Morrisson (2002) concluyen que la desigualdad del ingreso mundial ha empeorado desde principios del siglo XIX hasta el final de la Segunda Guerra Mundial y después parece haberse estabilizado o tener un crecimiento más lento.

III.    Políticas macroeconómicas

A.        Comercio exterior y crecimiento económico
            La política de comercio exterior ha sido por mucho tiempo muy importante entre las opciones de política económica. Después de la Segunda Guerra Mundial, el modelo de sustitución de importaciones dominó en los países en desarrollo y su implementación parece que por alguno tiempo produjo resultados positivos. Sin embargo, al cabo de cierto tiempo se observó que los países que habían adoptado un modelo de promoción de exportaciones fueron más exitosos que los países que utilizaron el modelo de sustitución de importaciones, quienes vieron disminuir sus beneficios.

            Muchos estudios concluyen que una mayor apertura económica está asociada también con altos niveles de ingreso y un alto crecimiento económico. Otros estudios señalan que los mecanismos mediante los cuáles la apertura económica contribuye al crecimiento económico son principalmente por medio de su impacto en la productividad, donde la disponibilidad de los insumos importados juega un papel importante. Todos estos estudios fueron criticados por Rodriguez y Rodrik (2001) quienes argumentan que los resultados no son robustos y que tampoco las medidas de apertura económica son claras ni consistentes. Sin embargo, la mayor parte de la evidencia empírica señala que en países que presentan crecimiento económico, dicha mejora está relacionada con rápidos incrementos tanto de las exportaciones como de las importaciones, lo cual indica que la apertura hacia la economía mundial es una condición necesaria pero no suficiente para alcanzar un crecimiento económico sostenido.

B.        Crecimiento económico, pobreza y desigualdad
            La lógica indica que no hay forma de reducir la pobreza de los países pobres sin un crecimiento económico sostenido. A nivel mundial, la reducción de la pobreza ha sido más fuerte en países que han mostrado un crecimiento económico sólido (países en desarrollo de Asia), mientras que se puede observar una menor declinación en los países que han tenido un débil desempeño económico (países de África).

            A pesar de los muchos estudios, parece ser que no hay una asociación entre crecimiento económico y desigualdad, ya que esto depende de las políticas económicas, incluyendo las políticas de distribución del ingreso que acompañan a la estrategia de crecimiento económico. Cuando se afirma que la apertura comercial y el crecimiento económico no afectan adversamente los ingresos de los pobres, no quiere decir que el impacto de los cambios de las políticas sobre la distribución del ingreso deba ser ignorado. La apertura comercial está diseñada para afectar los precios domésticos relativos y lo más seguro es que afecte la distribución del ingreso. En el caso de una economía pequeña, ésta tiende a ser más sensible a fluctuaciones en los términos de intercambio ante una mayor apertura comercial, lo cual podría hacer más vulnerables a los más pobres.

C.        Liberalización de la cuenta de capital
            Hay mucha más controversia sobre la liberalización de la cuenta de capital, como parte de una estrategia de crecimiento económico, que la que hay sobre la liberalización de la cuenta corriente. Por ejemplo, ante la crisis de Asia, un país con una cuenta de capital abierta es más vulnerable a choques externos que un país con una cuenta de capital cerrada.

            La relación entre la liberalización de la cuenta de capital y crecimiento económico es probable que sea más débil que entre liberalización de la cuenta corriente y crecimiento económico, ya que esto cada vez depende más de las reformas económicas y la presencia de precondiciones, tal como una sólida estabilidad macroeconómica. En la actualidad muchos países en desarrollo tienen controles de capital. La experiencia sugiere que los controles de capital deben irse eliminando mientras el tipo de cambio no se encuentre bajo presión y exista la infraestructura necesaria, tal como instituciones financieras sólidas, estabilidad macroeconómica, políticas monetarias basadas en el mercado, orientación hacia un mercado cambiario efectivo y contar con información estadística, que es la base para que los mercados operen eficientemente.

            Los controles pueden ser utilizados para ayudar a limitar las salidas de capital y mantener un tipo de cambio estable mediante políticas económicas domésticas consistentes; sin embargo, tales controles tienden a perder efectividad y eficiencia con el tiempo. Los controles de los flujos de capital podrían por algún tiempo ser útiles para una política monetaria independiente, cuando el tipo de cambio es estable y podría influir en la composición de los flujos de capital, pero su efectividad en el largo plazo es dudosa.

D.        Inestabilidad del sistema financiero mundial
            La serie de crisis financieras en México, Asia, Rusia, Brasil, Turquía y Argentina ha sido el centro del debate de la globalización. Las crisis golpearon algunos países que habían sido modelos en reformas y otros que habían crecido muy rápido. La crisis tuvo altos costos para casi todos los países en crisis, así como otros países por contagio. La causa más cercana de muchas crisis fue la contracción en gran escala de los flujos de capital de corto plazo. La volatilidad de los flujos de capital durante las crisis fue masiva. Para reducir la volatilidad de los flujos de capital, las economías de mercado emergente deben cortar el flujo de capital internacional. A pesar de las crisis y los argumentos de muchos críticos de la globalización, casi ningún país tomó esta ruta, prefirieron seguir involucrados con el sistema financiero internacional.

            La adopción de un sistema de tipo de cambio flexible, por parte de los países de economía emergente, es una de las medidas más importantes para prevenir una crisis. Al escoger una nueva ancla nominal para reemplazar el tipo de cambio, muchos países han optado por metas de inflación (Inflation targeting). Sin embargo, la flexibilidad del tipo de cambio no es suficiente para prevenir una crisis, incluso un país podría llegar a tener problemas debido a la incertidumbre del mercado sobre la capacidad para atender su deuda. Esta fue la principal causa de la crisis en Brasil en 2002, donde con un tipo de cambio flexible, excesivo endeudamiento de los sectores público y privado y un sistema financiero débil, hicieron a este país más vulnerable a los choques internos y externos.

            Los países que deseen operar en los mercados internacionales de capital necesitan fortalecer su sistema financiero y aplicar políticas fiscales sostenibles. La sostenibilidad fiscal requiere no sólo estabilidad de la deuda con respecto al PIB, sino también que la deuda sea sostenible para enfrentar choques de la economía. Todavía no se ha definido un criterio de sostenibilidad fiscal para los países de economía emergente; sin embargo, es probable que una deuda de 60 por ciento del PIB sea demasiada alta para países sujetos a tasas de interés muy altas y a otros choques externos.

            Una crítica a los programas del FMI, es que los países industrializados pueden hacer recortes en las tasas de interés y realizar políticas fiscales expansionistas en caso de una recesión, pero el FMI no recomienda estas medidas para los países de mercado emergente en crisis. Si un país en crisis cuenta con una fuerte posición fiscal y no tiene problemas de deuda, entonces puede adoptar una política fiscal expansiva; no obstante, muchos países de mercado emergente que forman parte de los programas del FMI enfrentan una crisis de deuda, no pueden hacer préstamos en el mercado y las altas tasas de interés agregan una dinámica adversa de la deuda.

            Con respecto a la política monetaria, si el país tiene pocas deudas denominadas en moneda extranjera e inflación baja, entonces puede recortar las tasas de interés y dejar que la moneda se deprecie. Pero si la moneda sufre una caída, entonces un alza en la tasa de interés es más probable que un recorte para disminuir o detener el colapso.

E.        Sistema de comercio internacional
            La reducción de tarifas y el crecimiento del comercio internacional en la segunda mitad del siglo pasado han sido más fuertes en los países de la OCDE que en los países industrializados y los países en desarrollo. En particular, la protección de la agricultura en la Unión Europea, Estados Unidos de América y Japón discrimina contra aquellos bienes, en los que muchos países en desarrollo son relativamente más eficientes. Las limitaciones sobre las exportaciones de textiles tienen un efecto similar. Entre tantas medidas que pueden tomarse para que el sistema internacional de comercio funcione mejor, se encuentra la eliminación de la predisposición contra las exportaciones de los países en desarrollo.

F.        Ayuda económica
            Durante el período de 1990-2000, el porcentaje del PIB proporcionado como ayuda económica de parte de los Gobiernos de los países industrializados disminuyó de 0.33 por ciento a 0.22 por ciento. El razonamiento básico de la declinación de la ayuda económica ha creado escepticismo sobre la eficacia de la asistencia. La corrupción de algunos Gobiernos también ha reducido severamente el apoyo público para la ayuda económica. Además, la forma como el proceso de asistencia ha funcionado, ha creado una dependencia de ayuda económica en los países más pobres, lo cual ha limitado la toma de acciones para resolver sus propios problemas.

G.        Reforma del Fondo Monetario Internacional
            Como resultado de la crisis de los años noventa y su propia dinámica interna, el FMI ha diseñado una agenda de reformas. Dicha agenda hace énfasis en políticas macroeconómicas, principalmente medidas estructurales que son esenciales para alcanzar la estabilidad macroeconómica. El FMI también está buscando mejorar su vigilancia, como parte de un esfuerzo para ayudar a prevenir crisis.

            Un punto importante que ha recibido mucha atención en recientes debates es sobre la responsabilidad del FMI. La administración del FMI es responsabilidad de los accionistas (los Gobiernos miembros) quienes están representados en el Comité Ejecutivo. Todos los préstamos y las políticas del FMI son discutidos y sometidos a votación por el Comité Ejecutivo. Los mayores accionistas tienen representantes individuales; otros países están agrupados en distritos electorales y están representados por un director ejecutivo.

Las acciones o cuotas son proporcionales al monto que un país ha contribuido al FMI. Los países que más han contribuido al FMI tienen una mayor participación en la votación. Las cuotas no sólo determinan la participación total de los países miembros en la votación, sino también el monto que un país puede prestar al Fondo. El FMI es y debería ser el responsable de los Gobiernos miembros y ser abierto así como transparente tanto como sea posible en sus actividades. El Fondo debe estar abierto a discusiones con la sociedad civil de los países miembros, pero sus procesos de toma de decisiones deben seguir siendo intergubernamentales.

IV.    Desafíos
            En general el desafío para la globalización económica es hacer que el sistema mundial genere crecimiento económico consistente y equitativo, así como reducir la pobreza y la desigualdad. El crecimiento económico mundial está determinado principalmente por el desempeño de los países industriales. Las actitudes hacia la globalización en los países industriales son claves para el futuro de la economía mundial, por esta razón los Gobiernos de estos países necesitan defender y apoyar las políticas correctas; ayudar a su propia gente ante las consecuencias adversas del cambio económico; y, promover el comercio, la ayuda económica y el fortalecimiento del sistema económico internacional.

A.        Implementación de políticas correctas
            Las políticas orientadas hacia el Consenso de Washington continúan siendo un importante componente del enfoque correcto para la política económica. Dicho enfoque debe ser ampliado, primero hacer énfasis sobre la justicia social; implementar el gasto en salud y educación; y adaptar la seguridad social a la estructura económica del país y al gasto en infraestructura. Segundo, prestar más atención a las instituciones económicas en desarrollo, incluyendo sistemas judiciales eficientes, servicio civil, sistema impositivo y otros elementos como el medio ambiente. Tercero, poner especial atención al fortalecimiento del sistema financiero y a las políticas macroeconómicas; cuarto, reformar el mercado laboral a efecto que una gran proporción de la fuerza de trabajo pase a formar parte del sector formal.

B.        Liberalización del comercio y la ayuda económica
            Los países industriales necesitan liberar parte de su comercio para que los países en desarrollo se integren a la economía global. Es decir, los países industriales deben liberar el comercio de bienes agrícolas y finalizar con los altos subsidios a la agricultura que afectan negativamente las exportaciones de muchos países en desarrollo. Además, los países en desarrollo pueden obtener mayores beneficios mediante la apertura del comercio entre ellos mismos. Por su parte, el proceso de ayuda económica necesita ser más efectivo mediante una mayor selectividad entre países y sectores. Es difícil ver cómo se resuelven los problemas de los países más pobres sin un incremento significativo en la ayuda económica.

C.        Hacer del sistema financiero internacional menos propenso a crisis
            El cambio a tipos de cambios flexibles durante los últimos 30 años y el fortalecimiento de la política macroeconómica ha ayudado a prevenir crisis cambiarias entre los países industrializados. Sin embargo, el sistema es aún propenso a crisis en los países de mercado emergente, por lo que se debe de tomar medidas que hagan el sistema más estable. La medidas más importantes son flexibilizar el tipo de cambio y fortalecer las políticas domésticas y las instituciones.
           
D.        Migración
             La migración laboral y los flujos de trabajadores temporales están jugando un papel importante en la economía mundial, ayudando a producir una convergencia en los niveles de ingresos, principalmente de trabajadores no calificados. Ésta es un área donde las preferencias nacionales económicas, sociales y culturales están listas para ocupar un lugar importante. Pero es también en esta área donde mayor claridad se necesita sobre los efectos económicos de políticas alternativas.

E.        Mejorar la gestión del Gobierno
            Las personas de todas partes del mundo quieren mejorar sus vidas, pero los Gobiernos corruptos no necesariamente responden a estos deseos. Los países son responsables de sus propios destinos, los políticos que no son los favoritos pueden influir en los resultados, promoviendo la democracia y la inversión, así como apoyando proyectos para los sectores sociales. También pueden mediante sus acciones ayudar a luchar contra la corrupción en los países en desarrollo.

V.     Conclusiones
            El debate sobre globalización es principalmente un tema de temperamento, entre aquéllos que ven el vaso medio lleno y quienes ven el vaso medio vacío o entre aquéllos que están en posición de influir políticamente y quienes, por cualquier razón, están fuera de la toma de decisiones. Sin embargo, el debate afectará las políticas económicas tanto de los países industrializados como de los países en desarrollo.

            Algunos argumentan que la globalización es manejada por la tecnología y que esto representa una fuerza imparable. Pero los economistas saben que las fuerzas de la globalización fueron detenidas y revertidas en la última tercera parte del siglo pasado. Según Keynes, no se puede dar por sentado que el mundo continuará por el camino de la globalización, alta prosperidad y mayor democracia. Los economistas deben seguir participando en el debate de globalización económica manteniendo un estándar profesional, sin tener miedo a desarrollar temas desordenadamente, pero hacerlo en forma objetiva. También deben tratar de encontrar soluciones reales a los problemas mundiales y saber defenderlas. El mundo y el sistema económico son altamente imperfectos, es mucho lo que se necesita para hacerlos funcionar mejor.

Bibliografía

Bourguignon, F. and Morrison, C. (2002). Inequality among world citizens: 1820-1992. American Economic Review, September, 92(4), pp. 727-44.

Rodriguez, F. and Rodrick, D. (2001). Trade policy and economic Growth: A Skeptic’s guide to the evidence; in Ben S. Bernanke and Kenneth Rogoff, eds., NBER Macroeconomics Annual 2000. Cambridge, MA: MIT Press, pp. 261-325.

Williamson, J. (2002). Winners and losers over two centuries of globalization. National Bureau of Economic Research (Cambridge, MA) Working Paper No. 9161.


Williamson, J. (1990). What Washington means by policy reform? in John Williamson, ed., “Latin American adjustment: How much has happened?” Washington, DC: Institute for International Economics.

Globalización: la imagen a largo plazo