UNA NOTA ACERCA DE LA INSERCIÓN DE LA ECONOMÍA DE GUATEMALA EN EL PROCESO DE GLOBALIZACIÓN
Sergio Javier López Toledo
I. GLOBALIZACIÓN: ANTECEDENTES
La
globalización es el fenómeno económico más importante del siglo XX, ya
que la misma tiene implicaciones no sólo económicas sino que también
políticas y culturales. Los cambios inducidos por la globalización son
comparables por su magnitud a los producidos por la revolución
industrial, por lo que el análisis de este fenómeno reviste suma
importancia para los gestores de la política económica.
Las
raíces de la globalización se encuentran en las innovaciones
tecnológicas que han propiciado una mayor interdependencia e
interrelación entre los países, ya que dichas innovaciones han redundado
en menores costos de comunicación y de transporte. Además, el proceso
descrito se ha visto reforzado por la desreglamentación y apertura de la
mayoría de economías del mundo. En tal sentido, se ha procedido a
reducir las barreras arancelarias y se han emprendido negociaciones
bilaterales y multilaterales para la adopción de tratados de libre
comercio y las finanzas se han internacionalizado con la apertura, casi
generalizada, de la cuenta capital.
Cabe indicar
que los factores descritos han generado un gran dinamismo en la
inversión tanto directa como de portafolio, lo que se observa fácilmente
con la explosiva movilidad de capitales que fluyen, de un país a otro,
en periodos de tiempo extraordinariamente cortos.
Es
importante mencionar que, la globalización, como cualquier fenómeno
económico, no está exenta de costos y vicisitudes, ya que los gobiernos
no sólo pierden autonomía en la elaboración e implementación de sus
políticas económicas, sino que también deben estar dispuestos a
enfrentar los efectos negativos que conlleva, entre otros, la alta y
volátil movilidad de capitales y la transmisión de shocks exógenos que
en un momento dado pueden amenazar los sistemas financieros domésticos.
Es por esto que los responsables de la política económica de cada país
deben delinear cuidadosamente estrategias para insertar a sus economías
en el nuevo contexto internacional.
II. GLOBALIZACIÓN Y COMPETITIVIDAD
En
términos generales, se puede decir que la inserción de las economías en
el proceso de globalización implica adaptarse y alcanzar una
participación más dinámica a nivel internacional en los flujos de
comercio de bienes y servicios, en los movimientos de capital, en los
avances tecnológicos y, consecuentemente, en los beneficios asociados al
crecimiento y desarrollo económico sostenido. En tal sentido, se ha
evidenciado que la base fundamental para lograr una inserción exitosa,
en el proceso de globalización es la generación sostenida de
productividad que sustente la competitividad de la economía, objetivo
que para alcanzarse requiere no solamente de la eficiencia
microeconómica, sino de la combinación y armonización de una diversidad
de medidas de política macroeconómica.
III. EL PROCESO DE GLOBALIZACIÓN Y LA POLÍTICA ECONÓMICA DE GUATEMALA
Como
se mencionó, la globalización ha traído una mayor interrelación e
interdependencia entre las economías del orbe y esto, a su vez, implica
una mayor competencia en los diversos mercados, por lo que la
productividad es la condición necesaria para poder penetrar con éxito
los mercados internacionales y, de esa manera, poder obtener los mayores
beneficios posibles del nuevo escenario económico internacional.
En
virtud de lo anterior, Guatemala, al igual que la mayoría de países, ha
emprendido una serie de reformas estructurales que, basadas en esquemas
de libre mercado, buscan obtener la mejor asignación posible de los
recursos económicos. En tal sentido, esta sección presenta el grado de
avance que en dicha materia se ha realizado en el país.
A. Reformas sectoriales1. El Sector real
1.1 Liberación de los precios internos
Durante
muchos años en Guatemala, al igual que en la mayoría de países que
adoptaron el modelo de sustitución de importaciones, se implementó un
esquema de control selectivo, coercitivo y discrecional de precios
internos con el fin de mantener la canasta básica de bienes de consumo
en un nivel asequible para los estratos urbanos; sin embargo, este tipo
de controles evita que los recursos económicos sean asignados de acuerdo
a su mejor costo de oportunidad.
Cabe indicar
que, dentro del proceso de globalización, se debe ser competitivo y para
alcanzar dicho objetivo se deben adoptar políticas de libre mercado,
para que sean los precios los encargados de asignar los recursos
eficientemente. En tal sentido, es imprescindible remover los controles
de precios, para que los mismos reflejen la productividad marginal.
En
Guatemala, efectivamente, a partir de 1991 se han removido los
controles de precios para permitir a las fuerzas fundamentales del
mercado —oferta y demanda— actuar para alcanzar el nivel óptimo de
consumo y producción en nuestra economía.
1.2 Liberalización y apertura externa
La
revolución tecnológica en que se sustenta el proceso de globalización,
ha generado una reducción considerable de los costes de transporte, lo
cual facilita el libre comercio. En tal sentido, los países pueden
extraer múltiples beneficios en términos de producción y consumo con la
adopción de esquemas de libre comercio.
La teoría
económica indica que para una economía pequeña y abierta, como la
guatemalteca, el libre comercio deberá maximizar el bienestar de sus
consumidores, ya que les permitirá accesar al consumo de bienes no
producidos domésticamente y a precios menores que los internos. Además,
los productores nacionales podrán adquirir insumos y bienes de capital
que les permitan aumentar su productividad y ser más competitivos.
La
adopción de esquemas de libre comercio implica que los productores
nacionales pueden comercializar sus productos en el exterior, con lo
cual se amplía el mercado para dichos entes productivos y les permite
desarrollar economías de escala.
Dadas las
consideraciones anteriores, cabe puntualizar que Guatemala ha procedido a
reducir los aranceles a las importaciones y ha eliminado las
restricciones cuantitativas a las mismas. Dentro de este esquema merece
especial mención la reducción de los aranceles a las importaciones de
bienes de capital, que actualmente se sitúan en 1%.
1.2.1 Tratados de libre comercio
En
consonancia con los conceptos vertidos en el apartado previo, cabe
indicar que Guatemala es signataria, desde 1993, del Protocolo del
Tratado de Integración Centroamericana, y con la República Dominicana se
firmó un tratado el 16 de abril de 1998. Además, se está negociando
tratados de libre comercio con México Panamá y Chile, lo que indica que
nuestro país está dando los pasos necesarios para insertarse
adecuadamente en la economía global.
1.3 Inversión extranjera directa
La
economía de Guatemala, al igual que en el resto de países en
desarrollo, experimenta un considerable rezago tecnológico con respecto a
los países desarrollados, lo cual merma su competitividad. Ante tal
situación, se puede pensar que nuestro país debería invertir una gran
parte de recursos en investigación; sin embargo, el proceso de
globalización pone a disposición de países pobres la tecnología
necesaria para iniciar el despegue en este campo y el motor de
transferencia tecnológica es la inversión extranjera directa.
Esta
forma de adoptar tecnología ha sido implementada en países en
desarrollo como México, Chile, Argentina y, especialmente, en los
llamados "tigres asiáticos". Ese tipo de inversión no sólo genera empleo
e impuestos, sino que produce externalidades positivas en materia de
sistemas administrativos y administración de recursos humanos.
Con
el fin de extraer el máximo de beneficios que ofrece la inversión
extranjera directa, en la legislación del país se ha procedido a
redactar una ley sobre la misma, para otorgarle al inversionista reglas
claras y precisas. En ese sentido, la Constitución de la República
garantiza la propiedad, y la ley de inversión extranjera promueve dicha
actividad.
1.4 Desincorporación de activos del Estado
Como se mencionó, la condición sine que non
para una adecuada inserción en el proceso de globalización es la
eficiencia; sin embargo, en los países que adoptaron el modelo de
sustitución de importaciones como estrategia de desarrollo, de la cual
Guatemala no fue la excepción, el estado asumió el papel de empresario
mediante el establecimiento de empresas que proveyeran de los servicios
necesarios para la industria nacional.
Entre los
sectores cubiertos bajo este concepto se pueden mencionar la generación
de energía, transporte marítimo y aéreo, telecomunicaciones y otros.
Cabe indicar que las empresas creadas se tornaron obsoletas y,
paradójicamente, pasaron a ser no sólo obstáculos para el desarrollo
económico y social, sino una fuerte carga para el Estado mismo.
Es
por esto que la solución obvia al problema mencionado consiste en la
privatización de las mismas, con lo cual se corrige el problema fiscal
que esas empresas generan y, especialmente, se les moderniza al
someterlas a la competencia de mercado.
En
materia de desincorporación de activos, el estado guatemalteco ha
concluido con éxito la privatización de la empresa nacional de aviación
-AVIATECA-, la empresa de ferrocarriles de Guatemala -FEGUA-, la empresa
nacional de energía -EGSA-, la empresa nacional de telecomunicaciones
-TELGUA- y el Instituto Nacional de Electrificación -INDE.
2. El Sector monetario
El
ancla nominal es una variable a la cual el banco central exógenamente
le fija un valor y deja que el resto de variables de la economía se
ajusten espontáneamente a la variable que la autoridad monetaria ha
elegido. Las variables que tradicionalmente han sido utilizadas como
anclas nominales son: la tasa de interés, la oferta monetaria o el tipo
de cambio.
El análisis macroeconómico
convencional establece que, cuando una economía está sujeta a shocks en
el mercado de bienes, la autoridad monetaria deberá tomar como ancla
nominal la oferta monetaria y, por el contrario, cuando los shocks
provienen del mercado de dinero, la tasa de interés deberá ser el ancla
sobre la cual se implemente la política monetaria.
En
caso de que la tasa de interés sea elegida como ancla nominal, si la
economía es pequeña y abierta, como lo es la economía guatemalteca, la
globalización entraña serios peligros para tal elección, ya que debido a
la creciente integración e interdependencia de los mercados financieros
internacionales, y al ser nuestra economía tomadora de precios, se
espera que la tasa doméstica de interés tienda a ser igual a la tasa
internacional, lo que implica que la autoridad monetaria perdería el
ancla nominal.
La elección alternativa es la
adopción de la oferta monetaria como ancla nominal, pero este caso
tampoco está exento de problemas, ya que la alta movilidad de capitales y
la innovación financiera que continuamente lanza al mercado nuevos
productos financieros que pueden cumplir el papel del dinero, obliga a
los bancos centrales a redefinir el agregado monetario que utilicen para
manipular la oferta de dinero. Es decir que, si por ejemplo, el banco
central esté utilizando determinada definición de M2 para el control
monetario, puede ser que dicha definición sea completamente obsoleta y
lo que realmente esté pasando es que se haya perdido el ancla nominal.
Otra
variable que ha sido utilizada como ancla nominal es el tipo de cambio.
En este caso el banco central fija una paridad y la oferta de dinero se
torna en una variable endógena. El principal problema con la elección
del tipo de cambio como ancla nominal es que con la alta movilidad de
capitales que existe actualmente, la oferta monetaria se tornaría
altamente volátil y produciría una gran variabilidad tanto en la
producción como en el empleo internos.
Debido a
las consideraciones anteriores, la mayoría de bancos centrales en los
países en desarrollo, y muchos en los países desarrollados, han decidido
utilizar la inflación como ancla nominal (Inflation Targeting). Este
tipo de estrategia es utilizado actualmente en Guatemala, para aumentar
la credibilidad del banco central y minimizar los problemas inherentes
al resto de variables.
2.2 Autonomía del banco central
Los
cambios en los procedimientos operativos para la elaboración e
implementación de la política monetaria, que conlleva la adopción de la
tasa de inflación como variable-objetivo de dicha política, implica que
el escenario institucional debe, a su vez, ser modificado para que el
banco central pueda cumplir a cabalidad su función. En tal sentido, el
banco central debe estar libre de presiones políticas, no sólo para
elegir la tasa de inflación sino que, especialmente, para ejecutar la
política monetaria sin desviaciones considerables del objetivo
propuesto.
Lo anterior implica que el banco
central debe contar con plena autonomía, tanto jurídica como en la
práctica. En Guatemala se ha avanzado considerablemente en esta materia,
debido a que entre las reformas constitucionales de 1995 se prohibe al
Banco de Guatemala otorgar crédito al gobierno y, por otra parte, la
Autoridad Monetaria ha realizado estudios a fin de proponer un proyecto
de ley al Congreso de la República para reestructurar la Junta Monetaria
y, de esta forma, reforzar la autonomía de la entidad monetaria.
2.3 Globalización y tasa de inflación
Es
necesario puntualizar que sin competitividad es imposible insertarse en
el proceso de globalización, por lo que la reducción de la tasa de
inflación es un factor imprescindible para evitar la apreciación del
tipo de cambio real. Es por esto que el banco central debe estar libre
de cualquier compromiso político que le implique desviarse de la meta
elegida.
En Guatemala, desde inicios de la
presente década, el banco central ha logrado abatir la tasa de inflación
y en 1998 la misma se situó en %, lo cual sustenta la estabilidad
macroeconómica del país y coadyuva a la promoción de las exportaciones,
que son el motor de crecimiento y desarrollo económico del país.
2.4 Liberalización de la tasa de interés
La
promoción del ahorro interno y la correcta asignación del mismo están
influenciadas por la tasa de interés. En el pasado era el Banco de
Guatemala quien fijaba dicho precio.
Este
esquema quedó completamente obsoleto cuando se observaron los bajos
niveles de crecimiento económico, que resultaron de bajos niveles de
ahorro y de la pobre asignación que se hacía del mismo.
Ante
tal situación y para apuntalar el aumento del ahorro, así como el uso
eficiente del mismo, la autoridad monetaria decidió liberar la tasa de
interés, Resolución JM-140-89, para que el escaso ahorro interno sea
utilizado eficientemente y, de esta forma, promover la competitividad de
la economía nacional.
2.5 Flexibilización del sistema cambiario
La
economía guatemalteca es pequeña y abierta, lo que significa que los
términos de intercambio le son dados exógenamente y, por lo tanto, es
tomadora de precios en todo los mercados internacionales. Además,
nuestra economía está sujeta a shocks externos.
Dadas
las características anteriores y el hecho de que el Banco de Guatemala
utiliza la inflación como variable - objetivo de la política monetaria —
lo que implica que el tipo de cambio pasa a ser una variable endógena
que coadyuva a los cambios en los precios relativos que la nueva era de
competencia exige para asignar adecuadamente los recursos —, para
otorgar una mayor flexibilidad a la economía nacional y permitirle que
se adapte rápidamente a los cambios requeridos por el mercado, la Junta
Monetaria, mediante resolución JM-202-94, decidió adoptar un sistema de
flotación del Quetzal.
3. El sector financiero3.1 Globalización, represión financiera y crecimiento económico
El objetivo fundamental de la política monetaria es la estabilidad de
precios, la cual, a su vez, es una condición para el funcionamiento del
sistema de pagos. Asimismo, un buen sistema de pagos, en particular, y
el sistema de financiero, en general, son necesarios para apuntalar el
proceso de intermediación financiera que sostenga un nivel alto de
crecimiento económico.
Sin embargo, los
beneficios de una adecuada intermediación financiera se ven menguados
cuando el sistema financiero es reprimido, lo cual sucede cuando existen
techos a la tasa de interés, que la mantienen por debajo de niveles de
mercado, controles de crédito e inflación alta y volátil.
Los problemas descritos aumentan los costos de la intermediación e
introducen serias distorsiones en dicho proceso, el resultado es un bajo
nivel de crecimiento económico, debido a tres factores: la
desintermediación financiera, la caída del ahorro doméstico y la mala
asignación del ahorro. El primero de los problemas es un resultado
lógico del aumento en los costos de intermediación que no pueden ser
cubiertos por los reducidos beneficios que obtienen los agentes
económicos que participan en un mercado reprimido. El segundo problema
está provocado por tasas de interés reales negativas. Por último, la
asignación ineficiente de los recursos resulta de las políticas
selectivas de crédito, que utilizan los recursos de los ahorristas para
financiar proyectos políticamente prioritarios. Este esquema financiero
prevaleció en la mayoría de países en desarrollo; Guatemala no fue la
excepción, y el resultado fue palpable: bajos niveles de crecimiento
económico.
Ante la situación descrita y, debido a
las exigencias que en materia de competencia de mercado trajo consigo
el proceso de globalización, los países afectados se dieron a la tarea
de liberalizar sus sistemas financieros para hacerlos más eficientes;
sin embargo, la simple liberalización del sistema financiero no
constituye una garantía de éxito, ya que las nuevas condiciones
imperantes, tanto en la economía interna como en la internacional, hacen
imprescindible que el sistema financiero sea no sólo versátil sino
también sólido. Es por esto que en Guatemala se ha implementado un
programa de modernización financiera que adecue dicho sistema para
enfrentar los retos de la globalización, lo cual se comenta a
continuación.
3.2 El programa de modernización financiera de GuatemalaLa necesidad de tener un sistema financiero más eficiente y versátil condujo a las autoridades del país a implementar un programa de reforma y modernización del sistema financiero nacional. En efecto, la Junta Monetaria, mediante Resolución JM-647-93, aprobó la matriz del Programa de Modernización del Sistema Financiero Nacional.
La reforma del sistema financiero nacional es un imperativo no sólo para apuntalar el crecimiento económico sino también para promover un desarrollo económico y social sostenido.
IV. Retos y perspectivas
Las consideraciones presentadas evidencian el esfuerzo que Guatemala ha
hecho, en materia de política económica, para adecuar la economía
nacional a los retos impuestos por el nuevo orden económico
internacional. La tarea de reformular el papel del Estado y otorgar un
papel más protagónico al mercado es ardua y exige un continuo
seguimiento de la evolución de la economía mundial.
Cabe
indicar que, dado que el nuevo esquema de globalización da preeminencia
al mercado, las autoridades económicas de los países deben estar
constantemente readecuando su accionar, ya que el grado de dinamismo de
la economía, que se manifiesta en continuas innovaciones, obliga
permanentemente a replantear la política económica.
Además,
es necesario puntualizar que, en el caso de Guatemala, queda mucho
camino por recorrer, especialmente en el campo laboral, en el fiscal y
en el legislativo, entre otros. En el campo laboral, se hace evidente la
necesidad de reformas para hacerlo mucho más flexible; mientras que en
el fiscal se debe buscar la disciplina en materia de gastos y deuda
pública; también en el campo legislativo se debe buscar la modernización
de la estructura legal del país.
