I. El debate de la globalización
La
globalización es un proceso continuo de gran interdependencia entre
países y ciudadanos. El tema de la globalización es complejo y
multifacético. Algunos problemas que los críticos señalan son económicos
y otros de índole no económica, pero no de menor importancia. Otros
problemas provienen del proceso de integración mundial y otros no.
Uno
de los desafíos económicos más grandes es la pobreza y la ruta más
segura para reducirla sostenidamente es el crecimiento económico. La
evidencia empírica apoya fuertemente la conclusión de que el crecimiento
económico requiere de políticas económicas orientadas hacia la
integración de la economía mundial. Para esto es necesaria la
participación de los responsables del funcionamiento de la economía
internacional, entre los cuales se encuentran:
- Los Gobiernos de los países desarrollados
- Quienes determinan el clima intelectual, incluyendo al Gobierno y a las Organizaciones no Gubernamentales
- Los Gobiernos de los países en desarrollo, los cuales son responsables de la política económica en sus países.
La
globalización económica se refleja en el incremento del monto del
comercio externo de bienes y servicios, el incremento del volumen del
flujo financiero internacional y el incremento del flujo laboral. La
globalización económica empezó a prosperar antes de 1914, pero se
retrasó debido a las dos guerras mundiales y a la Gran Depresión de los
años treinta.1 El
orden financiero internacional, que fue establecido al final de la
Segunda Guerra Mundial, buscaba restaurar el volumen del comercio
mundial. En 1973, el comercio mundial como porcentaje del PIB mundial
alcanzó los niveles de 1913 y continuó creciendo casi cada año desde
entonces.
Los
fundadores del sistema de Bretton Woods vieron a la restauración del
comercio de bienes y servicios como esencial para la recuperación de la
economía mundial, pero no tuvieron la misma visión sobre los flujos de
capital. No obstante, los flujos de capital entre los países
industrializados se recuperaron en los años cincuenta y se
intensificaron en los sesenta. Como resultado, el tipo de cambio se
empezó a determinar mediante la relación de una moneda con otra (currency peg), lo cual proporcionó flexibilidad al tipo de cambio entre los países más desarrollados.
Los
flujos de capital en los países en desarrollo crecieron más lentamente.
A finales de los años setenta y principios de los ochenta estuvieron
constituidos principalmente por préstamos bancarios. En los noventa, los
flujos de capital estuvieron integrados principalmente por inversión
extranjera directa y negociación de valores. Debido a que el volumen de
flujos internacionales de capital aumentó en los países de mercado
emergente, se suscitó una serie de crisis lo cual provocó que dichos
países se vieran obligados a dejar flotar su moneda.
En
la actualidad, el volumen bruto de flujos internacionales de capital
con relación al PIB mundial excede notoriamente los niveles alcanzados
un poco antes de 1913, aunque
los flujos netos de inversión extranjera directa todavía no han
alcanzado los niveles extraordinarios de la década antes de la Primera
Guerra Mundial.
La
creencia de que en la actualidad existe una menor globalización en la
migración y los flujos de trabajadores que hace un siglo, no está muy
clara. En 1911, cerca del 15 por ciento de la población de Estados
Unidos de América eran extranjeros. Mientras que a la fecha, el número
es probablemente un poco más del 10 por ciento. Las tasa de emigración
desde Europa, sobre todo de Irlanda e Italia, fueron impresionantes. Sin
embargo, si la migración y los flujos de trabajo son o no mayores en
nuestros días que hace un siglo, en la actualidad existe una mayor
globalización en el sentido de que las tasas de migración han aumentado
de una manera potencialmente importante, principalmente de los países
menos desarrollados a los países más desarrollados.
En
términos de lo que la gente vive a diario, en comparación con hace 50
años, la globalización significa más interdependencia entre países: los
habitantes consumen más productos de otros, invierten en otras regiones,
obtienen ganancias de Estados distintos
al suyo, hablan por teléfono con gente de las demás naciones, visitan
otras repúblicas, saben que ellos están siendo afectados por el
desarrollo económico de latitudes lejanas y cercanas y saben acerca del
desarrollo en más países.
La
globalización es mucho más que un fenómeno económico. Los cambios
políticos y tecnológicos que conducen el proceso de globalización
económica tienen muchas consecuencias no económicas. Los aspectos no
económicos son por lo menos tan importantes en el debate internacional
como lo son los aspectos económicos. Muchos de los que se oponen a la
globalización están molestos por el dominio político y militar de
Estados Unidos de América, así como por la influencia de la cultura
extranjera.
Los
elementos tecnológicos son importantes tanto en la práctica como en el
debate. Por ejemplo, los eventos del 11 de septiembre de 2001 pudieron
no suceder en tiempos pasados. Sin embargo, las comunicaciones y
sistemas de transporte que han acelerado el paso de la globalización
también han estado a disposición de terroristas, personas que se dedican
al lavado de dinero y criminales internacionales. Por el lado positivo,
el desarrollo de las comunicaciones y la difusión de información fueron
decisivos para el colapso de la cortina de hierro. La gente aprendió lo
que estaba pasando en otros países y entendieron que no tenían que
vivir de la forma como lo estaban haciendo y la cortina de hierro cayó.
Entre los principales temas económicos claves del debate de globalización se encuentran:
a. Si la pobreza y la desigualdad están aumentando o disminuyendo.
b. Si la integración de la economía mundial es buena para el crecimiento económico.
c. Si el sistema financiero internacional es muy propenso a crisis y si es necesario prohibir o regular los flujos de capital.
d. La injusticia del sistema de comercio mundial y la insuficiencia de flujos de asistencia financiera.
e. El papel que juega el Fondo Monetario Internacional (FMI).
Otros
temas económicos y que no se desarrollan en el estudio son por ejemplo:
si la globalización resulta injusta en la prácticas laborales de los
países en desarrollo; si la globalización daña el medio ambiente; si el
alto poder de las corporaciones multinacionales actúa en detrimento de
los ciudadanos y Gobierno de los países en desarrollo; si la
globalización aumenta la competencia impositiva que limite la capacidad
del Gobierno para aumentar sus ingresos y así prestar los servicios
necesarios a sus ciudadanos; si la protección a la propiedad intelectual
afecta la prosperidad de los ciudadanos de los países en desarrollo y,
por último, el papel del Banco Mundial y la Organización Internacional
de Comercio.
Casi
todos reconocen que el mundo podría estar mejor y que hay mucho por
hacer para mejorarlo. Entonces, ¿por qué se insiste en el debate si el
mundo está mejor o peor y por qué mejor no se discute qué se puede hacer
para mejorarlo? Esto es porque el debate gira alrededor de las
políticas. Las políticas en discusión son en general aquéllas que han
sido recomendadas por instituciones financieras internacionales y
Gobiernos de países más industrializados. En un sentido muy amplio, el
consenso sobre políticas consta de cuatro elementos: políticas para
asegurar la estabilidad macroeconómica; políticas macroeconómicas
orientadas a la economía de mercado; integración a la economía mundial,
principalmente por el lado del comercio; y un papel activo del Gobierno
en el establecimiento, control y desarrollo de la estructura
institucional de la economía, proveyendo bienes públicos, principalmente
gasto social y la conducción de políticas de estabilización.
Muchas
recomendaciones de política han provenido de las publicaciones del
Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional. Una formulación de
políticas que ha recibido mucha atención son las reformas del Consenso de Washington, propuestas originalmente por John Williamson (1990), que consistían en 10 recomendaciones:
a. Disciplina fiscal
b. Prioridad del gasto público en educación y salud
c. Reforma fiscal
d. Tasas de interés positivas moderadas determinadas en el mercado
e. Tipo de cambio competitivo, como primer elemento de una política económica hacia afuera
g. Liberalización de las importaciones
h. Apertura de la inversión extranjera directa
i. Privatización
j. Desregulación
k. Protección de los derechos de propiedad
II. La evidencia sobre la pobreza y la desigualdad mundial
A. La pobreza
Desde
hace algún tiempo es aceptado que la proporción de personas que viven
en pobreza en el mundo ha ido declinando, a pesar que su número absoluto
se ha ido incrementando. Según el Banco Mundial, la tasa de pobreza
mundial disminuyó fuertemente de 55.0 por ciento en 1950 a 23.5 por
ciento en 1992 y desde entonces ha continuado cayendo. Recientemente los
datos del Banco Mundial muestran que dicha tasa declinó de modo
significativo de 29.6 por ciento en 1990 a 23.2 por ciento en 1999, lo
cual implicó una reducción del número absoluto de pobres de 123 millones
de personas.
China
e India absorben el 38.0 por ciento de la población mundial. En 1990
estos países contaban con 60.0 por ciento de personas pobres de todo el
mundo. Sin embargo, la tasa de pobreza mundial cayó fuertemente durante
la década en que China e India alcanzaron un crecimiento económico de 9
por ciento y 6 por ciento, respectivamente. Esto que ha pasado en dichos
países podría ser considerado como algo atípico, ya que las políticas
de crecimiento se aplicaron antes que estas economías se incorporaran a
la economía mundial, aunque China e India crecieron muy rápido después
de la apertura.
En
lo que se refiere a indicadores sociales, éstos han mejorado de modo
considerable durante el período de posguerra y más recientemente. La
tasa de analfabetismo ha disminuido en todas las regiones del mundo en
los últimos 25 años y la tasa de mortalidad infantil ha declinado
significativamente. Por otra parte, la democracia se ha expandido en
todas partes del mundo, incluyendo en los países en desarrollo. El
número de regímenes autoritarios disminuyó de 67 a 26 entre 1985 y 2000.
B. Desigualdad
La
perspectiva mundial conduce hacia una reducción de la pobreza; sin
embargo, también es necesario ocuparse de la desigualdad, no sólo porque
es indeseable, sino porque su crecimiento podría tener graves
consecuencias políticas. Otro punto importante es que la desigualdad es
políticamente más importante dentro de los países que entre países.
Borguignon y Morrisson (2002) concluyen que la desigualdad del ingreso
mundial ha empeorado desde principios del siglo XIX hasta el final de la
Segunda Guerra Mundial y después parece haberse estabilizado o tener un
crecimiento más lento.
III. Políticas macroeconómicas
A. Comercio exterior y crecimiento económico
La
política de comercio exterior ha sido por mucho tiempo muy importante
entre las opciones de política económica. Después de la Segunda Guerra
Mundial, el modelo de sustitución de importaciones dominó en los países
en desarrollo y su implementación parece que por alguno tiempo produjo
resultados positivos. Sin embargo, al cabo de cierto tiempo se observó
que los países que habían adoptado un modelo de promoción de
exportaciones fueron más exitosos que los países que utilizaron el
modelo de sustitución de importaciones, quienes vieron disminuir sus
beneficios.
Muchos
estudios concluyen que una mayor apertura económica está asociada
también con altos niveles de ingreso y un alto crecimiento económico.
Otros estudios señalan que los mecanismos mediante los cuáles la
apertura económica contribuye al crecimiento económico son
principalmente por medio de su impacto en la productividad, donde la
disponibilidad de los insumos importados juega un papel importante.
Todos estos estudios fueron criticados por Rodriguez y Rodrik (2001)
quienes argumentan que los resultados no son robustos y que tampoco las
medidas de apertura económica son claras ni consistentes. Sin embargo,
la mayor parte de la evidencia empírica señala que en países que
presentan crecimiento económico, dicha mejora está relacionada con
rápidos incrementos tanto de las exportaciones como de las
importaciones, lo cual indica que la apertura hacia la economía mundial
es una condición necesaria pero no suficiente para alcanzar un
crecimiento económico sostenido.
B. Crecimiento económico, pobreza y desigualdad
La
lógica indica que no hay forma de reducir la pobreza de los países
pobres sin un crecimiento económico sostenido. A nivel mundial, la
reducción de la pobreza ha sido más fuerte en países que han mostrado un
crecimiento económico sólido (países en desarrollo de Asia), mientras
que se puede observar una menor declinación en los países que han tenido
un débil desempeño económico (países de África).
A
pesar de los muchos estudios, parece ser que no hay una asociación
entre crecimiento económico y desigualdad, ya que esto depende de las
políticas económicas, incluyendo las políticas de distribución del
ingreso que acompañan a la estrategia de crecimiento económico. Cuando
se afirma que la apertura comercial y el crecimiento económico no
afectan adversamente los ingresos de los pobres, no quiere decir que el
impacto de los cambios de las políticas sobre la distribución del
ingreso deba ser ignorado. La apertura comercial está diseñada para
afectar los precios domésticos relativos y lo más seguro es que afecte
la distribución del ingreso. En el caso de una economía pequeña, ésta
tiende a ser más sensible a fluctuaciones en los términos de intercambio
ante una mayor apertura comercial, lo cual podría hacer más vulnerables
a los más pobres.
C. Liberalización de la cuenta de capital
Hay
mucha más controversia sobre la liberalización de la cuenta de capital,
como parte de una estrategia de crecimiento económico, que la que hay
sobre la liberalización de la cuenta corriente. Por ejemplo, ante la
crisis de Asia, un país con una cuenta de capital abierta es más
vulnerable a choques externos que un país con una cuenta de capital
cerrada.
La
relación entre la liberalización de la cuenta de capital y crecimiento
económico es probable que sea más débil que entre liberalización de la
cuenta corriente y crecimiento económico, ya que esto cada vez depende
más de las reformas económicas y la presencia de precondiciones, tal
como una sólida estabilidad macroeconómica. En la actualidad muchos
países en desarrollo tienen controles de capital. La experiencia sugiere
que los controles de capital deben irse eliminando mientras el tipo de
cambio no se encuentre bajo presión y exista la infraestructura
necesaria, tal como instituciones financieras sólidas, estabilidad
macroeconómica, políticas monetarias basadas en el mercado, orientación
hacia un mercado cambiario efectivo y contar con información
estadística, que es la base para que los mercados operen eficientemente.
Los
controles pueden ser utilizados para ayudar a limitar las salidas de
capital y mantener un tipo de cambio estable mediante políticas
económicas domésticas consistentes; sin embargo, tales controles tienden
a perder efectividad y eficiencia con el tiempo. Los controles de los
flujos de capital podrían por algún tiempo ser útiles para una política
monetaria independiente, cuando el tipo de cambio es estable y podría
influir en la composición de los flujos de capital, pero su efectividad
en el largo plazo es dudosa.
D. Inestabilidad del sistema financiero mundial
La
serie de crisis financieras en México, Asia, Rusia, Brasil, Turquía y
Argentina ha sido el centro del debate de la globalización. Las crisis
golpearon algunos países que habían sido modelos en reformas y otros que
habían crecido muy rápido. La crisis tuvo altos costos para casi todos
los países en crisis, así como otros países por contagio. La causa más
cercana de muchas crisis fue la contracción en gran escala de los flujos
de capital de corto plazo. La volatilidad de los flujos de capital
durante las crisis fue masiva. Para reducir la volatilidad de los flujos
de capital, las economías de mercado emergente deben cortar el flujo de
capital internacional. A pesar de las crisis y los argumentos de muchos
críticos de la globalización, casi ningún país tomó esta ruta,
prefirieron seguir involucrados con el sistema financiero internacional.
La
adopción de un sistema de tipo de cambio flexible, por parte de los
países de economía emergente, es una de las medidas más importantes para
prevenir una crisis. Al escoger una nueva ancla nominal para reemplazar
el tipo de cambio, muchos países han optado por metas de inflación
(Inflation targeting). Sin embargo, la flexibilidad del tipo de cambio
no es suficiente para prevenir una crisis, incluso un país podría llegar
a tener problemas debido a la incertidumbre del mercado sobre la
capacidad para atender su deuda. Esta fue la principal causa de la
crisis en Brasil en 2002, donde con un tipo de cambio flexible, excesivo
endeudamiento de los sectores público y privado y un sistema financiero
débil, hicieron a este país más vulnerable a los choques internos y
externos.
Los
países que deseen operar en los mercados internacionales de capital
necesitan fortalecer su sistema financiero y aplicar políticas fiscales
sostenibles. La sostenibilidad fiscal requiere no sólo estabilidad de la
deuda con respecto al PIB, sino también que la deuda sea sostenible
para enfrentar choques de la economía. Todavía no se ha definido un
criterio de sostenibilidad fiscal para los países de economía emergente;
sin embargo, es probable que una deuda de 60 por ciento del PIB sea
demasiada alta para países sujetos a tasas de interés muy altas y a
otros choques externos.
Una
crítica a los programas del FMI, es que los países industrializados
pueden hacer recortes en las tasas de interés y realizar políticas
fiscales expansionistas en caso de una recesión, pero el FMI no
recomienda estas medidas para los países de mercado emergente en crisis.
Si un país en crisis cuenta con una fuerte posición fiscal y no tiene
problemas de deuda, entonces puede adoptar una política fiscal
expansiva; no obstante, muchos países de mercado emergente que forman
parte de los programas del FMI enfrentan una crisis de deuda, no pueden
hacer préstamos en el mercado y las altas tasas de interés agregan una
dinámica adversa de la deuda.
Con
respecto a la política monetaria, si el país tiene pocas deudas
denominadas en moneda extranjera e inflación baja, entonces puede
recortar las tasas de interés y dejar que la moneda se deprecie. Pero
si la moneda sufre una caída, entonces un alza en la tasa de interés es
más probable que un recorte para disminuir o detener el colapso.
E. Sistema de comercio internacional
La
reducción de tarifas y el crecimiento del comercio internacional en la
segunda mitad del siglo pasado han sido más fuertes en los países de la
OCDE que en los países industrializados y los países en desarrollo. En
particular, la protección de la agricultura en la Unión Europea, Estados
Unidos de América y Japón discrimina contra aquellos bienes, en los que
muchos países en desarrollo son relativamente más eficientes. Las
limitaciones sobre las exportaciones de textiles tienen un efecto
similar. Entre tantas medidas que pueden tomarse para que el sistema
internacional de comercio funcione mejor, se encuentra la eliminación de
la predisposición contra las exportaciones de los países en desarrollo.
F. Ayuda económica
Durante
el período de 1990-2000, el porcentaje del PIB proporcionado como ayuda
económica de parte de los Gobiernos de los países industrializados
disminuyó de 0.33 por ciento a 0.22 por ciento. El razonamiento básico
de la declinación de la ayuda económica ha creado escepticismo sobre la
eficacia de la asistencia. La corrupción de algunos Gobiernos también ha
reducido severamente el apoyo público para la ayuda económica. Además,
la forma como el proceso de asistencia ha funcionado, ha creado una
dependencia de ayuda económica en los países más pobres, lo cual ha
limitado la toma de acciones para resolver sus propios problemas.
G. Reforma del Fondo Monetario Internacional
Como
resultado de la crisis de los años noventa y su propia dinámica
interna, el FMI ha diseñado una agenda de reformas. Dicha agenda hace
énfasis en políticas macroeconómicas, principalmente medidas
estructurales que son esenciales para alcanzar la estabilidad
macroeconómica. El FMI también está buscando mejorar su vigilancia, como
parte de un esfuerzo para ayudar a prevenir crisis.
Un
punto importante que ha recibido mucha atención en recientes debates es
sobre la responsabilidad del FMI. La administración del FMI es
responsabilidad de los accionistas (los Gobiernos miembros) quienes
están representados en el Comité Ejecutivo. Todos los préstamos y las
políticas del FMI son discutidos y sometidos a votación por el Comité
Ejecutivo. Los mayores accionistas tienen representantes individuales;
otros países están agrupados en distritos electorales y están
representados por un director ejecutivo.
Las
acciones o cuotas son proporcionales al monto que un país ha
contribuido al FMI. Los países que más han contribuido al FMI tienen una
mayor participación en la votación. Las cuotas no sólo determinan la
participación total de los países miembros en la votación, sino también
el monto que un país puede prestar al Fondo. El FMI es y debería ser el
responsable de los Gobiernos miembros y ser abierto así como
transparente tanto como sea posible en sus actividades. El Fondo debe
estar abierto a discusiones con la sociedad civil de los países
miembros, pero sus procesos de toma de decisiones deben seguir siendo
intergubernamentales.
IV. Desafíos
En
general el desafío para la globalización económica es hacer que el
sistema mundial genere crecimiento económico consistente y equitativo,
así como reducir la pobreza y la desigualdad. El crecimiento económico
mundial está determinado principalmente por el desempeño de los países
industriales. Las actitudes hacia la globalización en los países
industriales son claves para el futuro de la economía mundial, por esta
razón los Gobiernos de estos países necesitan defender y apoyar las
políticas correctas; ayudar a su propia gente ante las consecuencias
adversas del cambio económico; y, promover el comercio, la ayuda
económica y el fortalecimiento del sistema económico internacional.
A. Implementación de políticas correctas
Las
políticas orientadas hacia el Consenso de Washington continúan siendo
un importante componente del enfoque correcto para la política
económica. Dicho enfoque debe ser ampliado, primero hacer énfasis sobre
la justicia social; implementar el gasto en salud y educación; y adaptar
la seguridad social a la estructura económica del país y al gasto en
infraestructura. Segundo, prestar más atención a las instituciones
económicas en desarrollo, incluyendo sistemas judiciales eficientes,
servicio civil, sistema impositivo y otros elementos como el medio
ambiente. Tercero, poner especial atención al fortalecimiento del
sistema financiero y a las políticas macroeconómicas; cuarto, reformar
el mercado laboral a efecto que una gran proporción de la fuerza de
trabajo pase a formar parte del sector formal.
B. Liberalización del comercio y la ayuda económica
Los
países industriales necesitan liberar parte de su comercio para que los
países en desarrollo se integren a la economía global. Es decir, los
países industriales deben liberar el comercio de bienes agrícolas y
finalizar con los altos subsidios a la agricultura que afectan
negativamente las exportaciones de muchos países en desarrollo. Además,
los países en desarrollo pueden obtener mayores beneficios mediante la
apertura del comercio entre ellos mismos. Por su parte, el proceso de
ayuda económica necesita ser más efectivo mediante una mayor
selectividad entre países y sectores. Es difícil ver cómo se resuelven
los problemas de los países más pobres sin un incremento significativo
en la ayuda económica.
C. Hacer del sistema financiero internacional menos propenso a crisis
El
cambio a tipos de cambios flexibles durante los últimos 30 años y el
fortalecimiento de la política macroeconómica ha ayudado a prevenir
crisis cambiarias entre los países industrializados. Sin embargo, el
sistema es aún propenso a crisis en los países de mercado emergente, por
lo que se debe de tomar medidas que hagan el sistema más estable. La
medidas más importantes son flexibilizar el tipo de cambio y fortalecer
las políticas domésticas y las instituciones.
D. Migración
La
migración laboral y los flujos de trabajadores temporales están jugando
un papel importante en la economía mundial, ayudando a producir una
convergencia en los niveles de ingresos, principalmente de trabajadores
no calificados. Ésta es un área donde las preferencias nacionales
económicas, sociales y culturales están listas para ocupar un lugar
importante. Pero es también en esta área donde mayor claridad se
necesita sobre los efectos económicos de políticas alternativas.
E. Mejorar la gestión del Gobierno
Las
personas de todas partes del mundo quieren mejorar sus vidas, pero los
Gobiernos corruptos no necesariamente responden a estos deseos. Los
países son responsables de sus propios destinos, los políticos que no
son los favoritos pueden influir en los resultados, promoviendo la
democracia y la inversión, así como apoyando proyectos para los sectores
sociales. También pueden mediante sus acciones ayudar a luchar contra
la corrupción en los países en desarrollo.
V. Conclusiones
El
debate sobre globalización es principalmente un tema de temperamento,
entre aquéllos que ven el vaso medio lleno y quienes ven el vaso medio
vacío o entre aquéllos que están en posición de influir políticamente y
quienes, por cualquier razón, están fuera de la toma de decisiones. Sin
embargo, el debate afectará las políticas económicas tanto de los países
industrializados como de los países en desarrollo.
Algunos
argumentan que la globalización es manejada por la tecnología y que
esto representa una fuerza imparable. Pero los economistas saben que las
fuerzas de la globalización fueron detenidas y revertidas en la última
tercera parte del siglo pasado. Según Keynes, no se puede dar por
sentado que el mundo continuará por el camino de la globalización, alta
prosperidad y mayor democracia. Los economistas deben seguir
participando en el debate de globalización económica manteniendo un
estándar profesional, sin tener miedo a desarrollar temas
desordenadamente, pero hacerlo en forma objetiva. También deben tratar
de encontrar soluciones reales a los problemas mundiales y saber
defenderlas. El mundo y el sistema económico son altamente imperfectos,
es mucho lo que se necesita para hacerlos funcionar mejor.
Bibliografía
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